후마니타스 보도자료

기로에 선 시민입법

한국 시민입법운동의 역사․ 구조․ 동학

홍일표 지음｜300쪽｜15,000원

도서출판 후마니타스｜주소 (110-092) 서울 종로구 홍파동 42-1 신한빌딩 2층

책임편집 최미정, 02-739-9929 영업․제작 02-722-9960 팩스 02-733-9910

❶ 민주화 이후 한국 시민입법운동의 역사‧구조‧동학을 종합적으로 분석한 최초의 연구서

민주화 이후 한국 사회운동은, 과거 군사독재정권에서 만들어진 수많은 악법들을 개폐하고, 새로운 시대가 필요로 하는 다양한 법과 제도들을 도입하고자 했고, 실제로 적지 않은 성과를 냈다. 여러 연구자나 활동가들은 개별 사례들에 대한 분석이나 회고를 통해 “사회운동을 통한 법률의 변화”가 가능했던 요인들을 설명하고자 했다. 필자는 여기서 한 걸음 더 나아가 “사회운동이 처한 어떤 구조적 조건과 운동 주체들의 어떤 주체적 대응이 호응할 때 비로소 ‘법률의 변화(立法)’를 이끌어 낼 수 있는가?”라는 보다 일반화된 질문을 던지면서 이에 대한 해답을 시도한다.

이에 필자는 한국 시민입법운동의 역사를 입법공간, 정치세력, 개혁담론, 사회운동, 입법유형의 변화 등을 중심으로 정리했고(시민입법운동의 ‘등장’ ‘성장’ ‘정체’), 1988년부터 2005년 6월까지 국회에 제출된 240건의 제정청원 전체의 진행과정과 결과를 추적해 시민입법운동의 ‘발생’과 ‘결과’ 그리고 그것의 ‘지속 기간’에 영향을 미친 구조적 조건을 통계적 방법을 이용해 분석했다(‘정치적 기회구조’와 ‘사회적 기회구조’의 복합적 영향). 또한 한국 시민입법운동사에 있어 가장 대표적 성공사례로 평가되는 ‘부패방지법 제정운동’을 사례로 들어 운동 주체들이 구사한 다양한 운동 레퍼토리들이 운동의 결과에 미친 영향을 설명했다(‘정치적 로비’와 ‘사회적 동원’의 조직화된 결합).

❷ 민주화 이후 ‘성장’을 거듭해 오던 시민입법운동, 그러나 노무현 정부 이후 뚜렷한 ‘정체’

민주화 이후 본격적으로 ‘등장’하기 시작한 시민입법운동은 김대중 정부 시기를 거치며 급격히 ‘성장’했다가, 노무현 정부 시기 이후 ‘정체’되는 양상을 보이고 있다. 필자는 이 책에서, 시민입법운동의 이러한 역사적 궤적이 입법유형의 변화와 맞물려 전개되고 있음을 설명하고 있다.

노태우 정부에서 ‘갈등적’이던 입법유형이 김영삼 정부가 들어서고 ‘위로부터의 개혁입법’이 시작되면서 서서히 ‘흡수적’인 유형으로 전환된다. 그러나 김영삼 정부 후반기를 거쳐 김대중 정부 시기 동안 ‘아래로부터의 개혁입법’이 본격화되고 시민입법운동은 급격한 ‘성장’을 거듭했다. 사회운동은 다양한 입법적 요구들을 분출했고, 부패방지법의 제정을 포함해 수많은 입법적 성과들을 거두었다. 특히 <참여연대>로 대표되는 시민단체들은 입법의제를 제출하고 결과를 기다리기만 하는 것이 아니라, 입법과정 전반을 감시하고 대통령, 의원, 정부 부처 등 주요 입법행위자들을 압박하거나 설득하는 ‘이의제기적’(contestation) 입법유형으로 바뀌게 되었다.

그러나 이처럼 ‘성장’하던 시민입법운동은, 노무현 정부에 들어서면서 ‘정체’되는 양상이 뚜렷해졌다. 예를 들어 민주화 이후 지속적으로 증가해 오던 입법청원의 숫자 자체가 하락했고, 시민입법의 성과라고 평가할 수 있는 ‘사례’가 거의 발견되지 않고 있다. 입법유형 또한 ‘참여정부’에 걸맞은 ‘협력적’인 유형으로 변화될 것이라 기대되었으나 오히려 다시금 ‘갈등적’이거나 개별 의원입법에 ‘흡수’되고 있다. 한국 시민입법운동은 노무현 정부를 경과하며 ‘도약’과 ‘쇠락’의 기로(岐路)에 서게 되었고, 이러한 교착국면을 돌파하기 위한 출발은 노무현 정부 출범 이후 급속히 약화된 사회운동 주체들의 ‘이의제기’(異議提起)의 역량을 시급히 회복하는 것임을 필자는 강조하고 있다.

❸ ‘정치적 기회구조’뿐만 아니라 ‘사회적 기회구조’를 함께 분석해야

지금까지 이루어진 대부분의 사회운동 연구문헌들에서는, 사회운동이 ‘왜’ 그리고 ‘어떻게’ 발생했는가를 설명함에 있어 ‘정치적 기회구조’(political opportunity structure)이론을 가장 많이 받아들이고 있다. 특정한 운동의 발생에는 정치체제의 개방, 즉 ‘정치적인 기회의 창’이 열려야 한다는 것이다. 그러나 정치적 기회구조 이론에 대해선 “무엇이 과연 ‘정치적’인 기회인가?”라는 근본적 논란이 계속되고 있고, 운동의 ‘발생’뿐만 아니라 그것의 ‘결과’나 ‘지속(기간)’에 대한 분석이 취약하다는 한계가 계속 제기되고 있다.

이에 필자는, 실제 사회운동은 그것을 둘러싼 다른 환경, 특히 해당 운동에 대한 사회적 여론이 무엇보다 중요하다는 사회운동가들의 가장 일반적인 상식을 분석에 반영시키고자 시도했다. 그것이 ‘사회적 기회구조’라는 개념이다. 운동을 둘러싼 ‘담론환경’과 ‘운동지형’을 구성요소로 하는 ‘사회적 기회구조’는, 기존의 ‘정치적 기회구조’ 이론이 충분히 포괄하지 못하는 시민사회 내부의 세력관계를 이론적으로 포착하고자 한 것이다. 이러한 개념 구분을 통해, 시민입법운동의 ‘발생’ 뿐만 아니라 ‘결과’와 ‘지속(기간)’에 영향을 미친 구조적 조건을 보다 역동적으로 분석할 수 있을 것이라는 것이 필자의 연구 가설이었다.

필자가 직접 추적하고 정리한 1988년부터 2005년 6월 말까지 국회에 제출된 240건의 제정청원 자료들을 가지고, 시민입법운동의 ‘발생’(제정청원의 ‘제출’), ‘결과’(제정청원 관련 법률의 통과 여부), ‘지속(기간)’(청원의 제출에서 통과까지 걸린 개월 수)에 영향을 미친 구조적 조건이 무엇이었는가를 각각 ‘음이항 회귀분석’ ‘다항 로지스틱 회귀분석’ ‘사건사 분석’과 같은 고급통계방법을 이용해 분석했다. 결과는, 이러한 구분이 매우 유의미한 것임을 보여 주었다. 시민입법운동의 ‘발생’에 있어서는 정치적 기회구조가, ‘결과’에 대해서는 사회적 기회구조가 각각 상이한 영향을 미쳤으며 그것의 ‘지속(기간)’에는 두 가지 구조적 조건이 동시에 영향을 미친 것으로 나타난 것이다.

이는 우선 그동안 운동가들의 상식으로만 통용되었던 사회운동을 둘러싼 ‘담론환경’과 ‘운동지형’이 운동의 결과에 영향을 미치고 있다는 사실이 통계적으로도 증명되었음을 의미한다(실제로 노무현 정부 출범 이후 본격화된 보수세력의 결집과 진보세력의 분열은 시민입법운동에도 중요한 영향을 미치고 있다). 또한 향후 사회운동의 구조적 조건에 대한 연구는 정태적이고 단순한 분석이 아니라 훨씬 역동적이고 복합적 분석으로 발전되어야 함을 이 책의 연구결과는 보여 주고 있는 것이다.

❹ 입법동맹의 구도에 조응한 ‘정치적 로비’와 ‘사회적 동원’의 조직화된 결합

사회운동은 자신이 처한 구조적 조건에 능동적으로 대응해 그것 자체를 변화시키려 하는 독특한 인간행위의 하나다. 따라서 시민입법운동 역시 구조적 조건에 대한 분석과 더불어 운동의 주체적 대응에 대한 분석이 반드시 필요하다. 이 책에서 필자는, 구조적 조건의 변화에 대응해 운동 주체들이 구사한 운동 레퍼토리들의 변화에 주목하면서 민주화 이후 가장 대표적 시민입법운동의 성과로 평가받는 ‘부패방지법 제정운동’의 사례를 분석하고 있다.

1995년 <참여연대>에서 시작한 부패방지법 제정운동은 2001년 말에 법안이 통과됨으로써 끝나게 된다. 필자는 이 책에서, <참여연대>가 주도한 1995~1999년까지를 부패방지법 제정운동 1기, <부패방지입법시민연대>가 결성되어 운동이 진행된 2000~2001년까지를 2기로 구분하고, 부패방지법 제정운동 이전과 1기, 2기, 그리고 그 이후 운동 레퍼토리의 변화를 ‘정치적 로비’(입법청원, 의원 서명, 의원 면담 및 서한, 공문 발송, 의견서와 보고서)와 ‘사회적 동원’(소송, 성명과 논평, 기자회견, 보도자료, 언론 캠페인, 집회 및 시위, 서명, 조사, 토론회)이라는 틀로 분석했다. 분석 결과, 본격적 제정운동 이전의 ‘약한 사회적 동원’에서 1기의 ‘약한 정치적 로비’와 ‘강한 사회적 동원’, 2기의 ‘강한 정치적 로비’와 ‘강한 사회적 동원’ 그리고 제정 이후 ‘약한 정치적 로비’와 ‘약한 사회적 동원’으로 운동 레퍼토리가 확연히 변화했음을 확인할 수 있었다.

운동 주체의 역량이 최고로 발휘되기 위해서는 ‘강한 정치적 로비’와 ‘강한 사회적 동원’이 결합되어야 하는데 문제는 이러한 결합이 항상 쉽게 이루어지는 것이 아니라는 사실이다. 필자는 실제 입법운동의 전개 과정을 ‘입법동맹의 구도’를 통해 새롭게 분석하고 이를 운동 레퍼토리 구성과 연결시키고 있다. 특정한 입법을 둘러싸고 제도정치와 운동정치 진영 내부에는 각각 ‘입법동맹’과 ‘반입법동맹’이 결성되게 되고, 이들의 구도가 ‘정치적 로비’와 ‘사회적 동원’이라는 운동 레퍼토리 구성과 그것의 변화에 깊은 관련이 있음을 부패방지법 제정운동 사례를 통해 필자는 보여 주고 있는 것이다. 이는 ‘정치적 기회구조’와 ‘사회적 기회구조’라는 구분을 구체적 입법을 둘러싼 행위자 수준에서 재구성하고 운동 레퍼토리를 통해 확인되는 주체의 대응이 이러한 조건들과의 상호작용 과정에서 이루어짐을 보여 주는 작업이다.

❺ ‘대의 민주주의’의 강화와 ‘참여 민주주의’의 실험은 계속 될 것인가

필자는 이 책에서, 그동안 한국의 시민입법운동이 정당과 의회의 정상화 자체를 중요한 과제로 삼아 왔고, 그를 통한 ‘대의 민주주의’의 정착에 적지 않은 기여를 해 왔다고 평가한다. 이와 더불어 입법 과정에 대한 시민들의 직접적 참여와 감시를 매개로 ‘참여 민주주의’의 가능성과 한계를 실험하는 역할을 동시에 수행했다고 평가한다. 민주화 이후 한국 사회운동, 특히 시민입법운동에 있어 ‘대의 민주주의’와 ‘참여 민주주의’는 상호배제적 개념이기보다 오히려 상호보완적 개념이라는 의미가 더욱 강했다고 보는 것이다.

필자는 “왜 국민의 대표인 의원들이 입법과정을 주도하는 것만으론 불충분한가?”에 대한 의문을 제기한다. 정당의 입법적 역량과 위상마저 지극히 취약한 한국 사회에서, 국민의 입법적 요구가 의원 주도의 입법과정만으로는 충분히 반영될 수 없다는 것이 필자의 입장이다. 예컨대 50%의 투표율, 30%의 득표율로 선출된 지역구 의원에게 ‘지지’를 표시한 지역구민은 전체의 15%밖에 되지 않는 경우, 그리고 이렇게 선출된 의원들로 원내 과반수 의석을 차지해 다수당이 되어 상임위원회나 본회의 의결을 주도하는 경우에, 자신들이 낸 입법청원이 계속 부결된다고 하면 “다음 선거를 기다리는 것”이 ‘대의 민주주의’의 요체인가를 필자는 질문한다. 입법과정에 적극적으로 개입해 그것의 결과에 영향을 미치기 위한 노력이야말로 형해화된 ‘대의 민주주의’를 강화하는 길임을 강조하는 것이다.

한국의 경우 중앙정치 차원의 주민발안제도가 없기 때문에 시민입법운동은 참여민주주의를 실천하는 중요한 계기가 되었음을 필자는 강조한다. 정부나 정당이 주도하는 제도정치가 입법 의제와 과정을 독점하는 것이 아니라 시민의 능동적 참여가 정책결정에 중요한 기반이 되도록 하는 중요한 ‘시민 정치’의 실험이었다는 것이다. 입법의제의 선정, 입법청원 제출, 입법과정 감시를 포괄하는 시민입법운동은, 이처럼 ‘대의 민주주의’를 넘어서는 ‘참여민주주의’의 가능성과 한계를 실험하는 기회를 제공해 왔던 것이다.

그러나 노무현 정부 들어 한국 시민입법운동은 ‘이의제기 역량’ 약화, 운동조직과 시민들 사이의 소통부족 등이 문제가 되면서 새로운 전환의 계기가 필요로 하고 있다. 이에 필자는 ‘중앙정치’를 넘어서는 ‘지역정치’ 차원의 ‘주민발의운동’에 주목한다. 최근 몇 년에 걸쳐 활발해지기 시작한 주민발의운동은, 지금까지 시민입법운동이 축적한 경험을 활용하게 되고, 반대로 주민발의를 통한 조례의 제‧개정이 법률 변화를 필요로 하면서 시민입법운동의 새로운 기폭제가 될 수 있다는 것이다.

❻ 철저한 자료수집과 풍부한 도표

이 책은 필자의 박사학위논문(“민주화 이후 한국 시민입법운동의 구조와 동학, 1988~2005년”, 2006년 8월)의 내용을 수정‧보완한 것이다. 시민단체 상근 활동가로서의 오랜 경험은 필자로 하여금 ‘운동 현장의 문제의식’이 연구에 충실히 반영되도록 해야 함과 동시에, 활동가 개인의 ‘개별적 경험’의 한계를 넘어서는 보다 ‘보편적인 이론과 실천의 함의’가 담긴 연구 결과가 필요하다는 점을 중시토록 했다.

필자는 이 책에서, 민주화 이후 이루어진 다양한 시민입법운동의 양상을 종합적으로 규명하기 위해 우선 무엇보다 ‘철저한 자료수집’을 연구의 출발로 삼고 있다. 특히 1988년부터 2005년 6월까지 국회에 제출된 240건의 제정청원 전체를 국회 웹사이트의 의안정보시스템을 활용해 청원의 시점, 주체, 그것의 결과를 추적하고, 국회의 법령정보시스템과 한국언론재단이 제공하는 기사검색서비스(KINDS)를 통해 해당 청원과 관련된 법령의 제출 및 통과 여부, 관련된 보도건수와 보도내용들까지 240건 각각에 대해 조사함으로써, 그동안 시도되지 못했던 민주화 이후 한국 시민입법운동의 전체적인 양상을 파악하는 데 성과를 거둘 수 있었던 것이다. 또한 부패방지법 제정운동을 분석한 “제4부 주체적 대응”의 경우, 필자 본인이 운동의 참여자인 동시에 당시 운동을 이끌었던 핵심 인물들과 깊이 있는 인터뷰를 수행함으로써, 문헌자료에 입각한 사례연구의 한계를 뛰어넘을 수 있었다.

한편 이 책에는 풍부한 도표가 제시되어 독자들의 이해를 돕고 있다. 국회의안정보시스템과 한국언론재단 검색서비스를 활용해 얻은 광범위한 정보들을 다양한 그래프와 표로 재구성함으로써, 시민입법운동 자체뿐만 아니라 운동을 둘러싼 담론환경과 운동지형의 변화 등에 대해서도 쉽게 파악할 수 있도록 하고 있다.

❼ “사회운동을 통한 정책 변화” : 이론과 실천, 강단과 현장의 경계를 넘나들다

필자 홍일표는, 한국의 대표적 시민단체 가운데 하나인 <참여연대>에서 약 6년간 상근 활동가로 일했고, 특히 참여연대 조세팀 간사로 일하던 시기에는 삼성 일가의 변칙증여에 대한 과세를 요구하는 ‘국세청 앞 릴레이 1인 시위’의 개발과 실무를 담당한 것으로도 유명하다(이후 ‘1인 시위’는 한국 사회운동의 가장 대표적 운동방식 가운데 하나로 자리 잡게 되었다). 박사논문 집필을 이유로 상근 활동을 그만둔 뒤에도, <참여연대> 부설 연구소인 <참여사회연구소>의 연구위원, 반년간 학술지 □시민과세계□ 편집위원으로 활동하고 있다. 또한 민간 싱크탱크로 한국 사회에 새로운 반향을 불러일으키고 있는 <희망제작소>의 출범 준비위원으로 결합했고 현재 연구기획위원으로 참여하고 있다.

필자는 2006년 8월 서울대학교 사회학과 대학원에서 박사학위를 취득한 후, 포스코 청암재단의 “엔지오 펠로우십” 프로그램에 선발되어, 현재는 미국 조지워싱턴 대학교 시거센터 객원연구원으로 미국에서 생활하고 있다. “사회운동을 통한 정책의 변화”라는 주제에 실천적으로, 이론적으로 깊이 관여해 왔던 필자는, “미국을 움직이는 제5의 권력”이라고까지 불리는 싱크탱크들이 미국의 정책형성에 영향을 미치는 메커니즘에 관한 연구를 진행하고 있다. 특히 그동안 한국에 충분히 소개되지 않았던 미국의 ‘진보적 싱크탱크’들을 직접 방문해, 싱크탱크와 사회운동, 재단, 언론, 정당의 관계 등에 대한 풍부한 논의와 다양한 대응들을 접하며 이를 정리하는 작업에 집중하고 있다.

그동안 발표해 온 주요 논문들로는 “부패방지법 제정운동 사례를 통해 살펴본 한국 시민입법운동의 동학” “‘시민사회론의 한국적 변용’에 대한 연구사적 고찰” “‘전략적 용량’의 한계에 도달한 한국 시민운동의 ‘정치적 중립’”, “다툼의 역동성:재벌변칙증여심판 시민운동의 사례” “17대 총선과 시민운동:변화된 사회적 기회구조와 운동 레퍼토리 혁신의 한계” “참여연대 운동방식의 구성과 변화” “신문에 그려진 한국 시민운동의 일그러진 초상” “한국과 일본의 시민참여:제도와 운동의 동학”(하승수 공저) “이제 다시 ‘위태로운 모험의 기로’에 선 한국의 시민운동” 등 다수가 있다.

제1부 서론

1장 사회운동과 입법

1. 민주화 이후 한국 사회운동은 입법에 어떻게 영향을 미쳤나

2. 사회운동과 입법:사회운동론적 쟁점

제2부 역사적 전개

2장 시민입법운동의 ‘등장’ : 노태우 정부~김영삼 정부 전반기(1988~1994년)

1. ‘위로부터의 개혁입법’의 시대

2. ‘갈등’과 ‘흡수’의 입법 유형

3장 시민입법운동의 ‘성장’ : 김영삼 정부 후반기~김대중 정부(1995~2002년)

1. ‘아래로부터의 개혁입법’의 시대

2. ‘이의제기’의 입법 유형

4장 시민입법운동의 ‘정체’ : 노무현 정부 전반기(2003~2005년)

1. 새로운 ‘전환’인가, 과거로의 회귀인가?

제3부 구조적 조건

5장 시민입법운동의 제도적 조건

1. 입법과정 참여의 제도적 통로

2. 입법청원의 처리과정과 결과

6장 시민입법운동의 구조적 조건

1. 시민입법운동의 ‘발생’ ‘결과’ ‘지속’

2. ‘정치적 기회구조’ 모델과 ‘사회적 기회구조’ 모델

3. 정치적 기회구조와 사회적 기회구조의 복합적 영향

제4부 주체적 대응

7장 부패방지법 제정운동 이전의 반부패운동(1988~1994년)

1. 입법동맹 구도의 미형성

2. ‘약한 사회적 동원’의 운동 레퍼토리

8장 ‘절반의 실패’로 마감한 부패방지법 제정운동 1기(1995~1999년)

1. 입법동맹을 억누른 반입법동맹

2. ‘약한 정치적 로비’와 ‘강한 사회적 동원’의 운동 레퍼토리

3. 임기만료 폐기, 그러나 ‘절반의 실패’

9장 ‘절반의 성공’으로 끝난 부패방지법 제정운동 2기(2000~2001년)

1. 반입법동맹을 이겨 낸 입법동맹

2. ‘강한 정치적 로비’와 ‘강한 사회적 동원’의 운동 레퍼토리

3. 부패방지법의 제정, 그러나 ‘절반의 성공’

10장 부패방지법 제정 이후의 반부패운동(2002~2007년)

1. 반부패운동의 제도화와 분화

제5부 결론

11장 기로에 선 시민입법

1. 시민입법의 메커니즘과 정치적 함의

2. 시민입법 ‘연구’와 실천’의 다음 단계